（二）议程设置阻力学的分析范围

议程设置阻力学的分析范围就是要揭示隐蔽议程现象的频发环节 Peters将整个政策过程分为问题界定、议程设置、方案制定、政策合法化、资源拨付、政策执行、政策评估与反馈八个环节。[28]议程设置动力学仅仅关注从问题到议题，以及议题进入决策议程这个阶段。Davies在《议程是如何设置起来的》这篇文章中提出议程设置动力学分析仅仅涵盖发起（Initiation）、传播（Diffusion）和处理（Processing）三个阶段。：“在发起阶段，一个公共问题引发采取行动的需求；在传播阶段，这些需求转换成政府的议题；而在处理阶段，议题被转换成议程上的项目。”[29](P70)但对问题的遮蔽或对议题的忽略会贯串于整个政策过程，出现隐蔽议程的风险就不仅仅存在于议程设置环节。这也是议程设置的阻力学与动力学相区别之处。

图2 隐蔽议程频发环节

毫无疑问，在政策过程的某些阶段，议程隐蔽化的现象来得更加严重。从图2来看，在问题触发与问题界定阶段、议程设置阶段、政策方案设计的阶段以及政策执行、评估与反馈阶段，即ABCD四个环节，隐蔽议程的现象更加易于出现。因为只有问题被合理的界定，才能受到公众的关注以及政策制定者的重视，但其前提是问题被某些焦点事件触发、揭示出来。在议程设置环节，议题会因强势集团的操控议程而被遮蔽或者在承载容量有限的公共问题竞技场上的竞争中失败而被忽略掉。而在政策设计与政策执行阶段，真正的问题会因为腐败、制度设计漏洞等问题而以目标置换等方式被掩盖掉，而评估与反馈的走过场更加深了这种风险。

（三）议程设置阻力学的理论意义

从本质上讲，隐蔽议程的理论取向是批判性的。它试图消除政策领域的压制、排斥、遮蔽与社会不公正，以提升社会的自由与平等。从技术上讲，政策研究中的批判理论可资借鉴的强有力工具即是“解构”，通过解构消除既存的政策理论、制度框架和政策程序的“信念”。“人们期待这样的解构能使某一社会的理论与实践（言和行）之间的矛盾清晰地暴露出来，从而促进对被隐藏的压迫机制的关注，激发社会变革。”[30](P122)在未来的隐蔽议程分析中，研究者需要更加注重运用批判理论来解构政策原理和现实，建构一套科学的议程设置阻力学分析框架。并且应当更为鲜明地揭示出这种研究的理论意义和政策启示，以期为在政策分析和政策制定实务上提供新的理念指导。

总体而言，隐蔽议程研究能从以下几方面为我们提供启发：1.适当区分“政策繁荣”与“问题解决”。因为隐蔽议程的研究揭示议程设置的阻力普遍存在，政策繁荣并不等同于问题解决。在拥挤的政策、法案、条例背后，是鲜为人知的黑煤窑、封口费、截访等事件。2.决策实际上呈现出“前决策-决策”双轨模式。与之相应，权力也有两副面相，即公共权力的第一副面孔体现为实际决策环节的博弈与较量，而在前决策环节权力还以另一副面孔出现——促进或限制社会问题成为决策议程上的议题。3.政策影响是理性与非理性，意识与无意识共同作用的结果。政策行为并不都是理性设计的产物，因此，政策中的无意识行为与有意识行为一样对政府的政策能力产生重要影响。因此，政策分析不能一概采用理性分析的视角。这点在分析隐蔽议程上尤为关键。4.整合政策分析中伦理性与科学性向度。隐蔽议程意味着决策与执行的科学性出现了大的问题，但实际上，其大部分根源是政策过程中制度伦理、政策伦理与职业伦理的不足。一系列案例揭示：政策过程中大量的隐蔽议程是与弱势群体的利益息息相关的。因此，政策制定者应当更加关注基层问题、少数族群的利益诉求，并将伦理价值、民主化机制移植到决策规则之中，使这部分群体更有希望通过制度内渠道表达自己的利益诉求。5.兼顾作为政策分析起点的问题与机会。规范的政策分析模型往往强调以“发现问题”为政策分析的起点，但实际上有时候政策源自机会而非问题。问题导向的政策分析思维会促使决策者在谨小慎微、无过即是功的保守之路上亦步亦趋；同时，这种思维也会使得很多政策创新、行政改革的机会被过滤掉。因此，政策分析的起点不能局限于“问题”，而应当看准潜在“收益”，不时地推动政策转型和制度变迁。6.政策过程中的冲突呈现出显性与隐性交织的格局。政策中的冲突不都是显性的、外在的冲突，还会有隐蔽的、潜在的冲突。而隐蔽议程的研究有助于为政策制定者更好地从两方面认识到这些冲突提供知识条件。7.议程设置的阻力学强调批判性的解构，但却极具建构功能。通过对造成隐蔽议程的议程设置阻力的系统性研究，可以尽量降低隐蔽议程累积的风险。因此，可以说，议程设置的动力学和阻力学的关注重点不同但目的一致，二者相得益彰。

文章来源：《水动力学研究与进展》 网址: http://www.sdlxyjyjzzz.cn/qikandaodu/2021/0420/580.html

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