（二）隐蔽议程现象成因研究综述

隐蔽议程的现象在国内外都很少有专门著述来进行深入研究，没有形成系统的理论。对其成因的分析也是零星分布于一些政策分析的著作中，总体来看，对隐蔽议程的成因的分析大致有以下几个角度：1.承载容量的角度。Hilgartner和Bosk着重强调社会问题赖以在其中得以界定的各种公共竞技场，譬如政府执行机构、新闻媒介、研究团体等仅仅具有有限的承载容量（carrying capacity），这将大大限制政府议程的规模。[9](P53-78)承载容量的限度决定了进入决策议程的机会是一个稀缺资源，注定会有一些问题被排除在外。H.西蒙认为需要政府处理的公共问题多且杂，“不可能被同时排上议事日程”，因此“我们的政治制度在处理问题时，特别是在处理‘重大’问题时，必须采取分阶段的，一时干一事（或极少的事情）的方式。”[10](P163-168)议程承载容量的有界性是造成隐蔽议程现象的客观原因之一。2.政策共识的角度。社会问题以政策的形式予以回应，一个重要的前提是对该问题要形成基本的政策共识。因此，“如果社会政治议事日程的有界性是限制众多问题成为政治问题的一个原因，另一个原因是，个人对同一问题的立场可能是相互矛盾的。”[11](P46)因而，当缺乏基本的政策共识时，社会问题将被有意识忽略。3.政府公信力的角度。彼得斯认为“很多要解决的问题并没有为政府所考虑”，究其缘由，主要是相关的政治参与者并不认为政府在解决那些问题中有什么作用。[12](P57)原因之一是政府失去了公信力，民众对通过参与而获得问题的解决失去了起码的信心。4.触发机制的角度。“一个触发事件就是帮助议题进入议程的一种推动力”，[13](P109)很多社会问题能否进入政策议程，取决于其触发机制功能是否正常发挥。“作为公共政策的催化剂，触发机制的价值来自于三个因素的相互作用：范围、强度和触发时间。”[14](P25，72)触发机制的影响范围越广、强度越大，触发时机越是恰当，则问题越易于被抛进决策议程之中。当三者任何一个条件不达标时，就易于出现议程否决的情形。5.议程操纵与议程控制的角度。Bachrach和Baratz揭示能否影响决策是权力的重要方面，但促进或者阻碍问题成为议题并最终进入决策议程则是权力更为重要的方面。[15](P947-952)现实社会中的强势集团就倾向于阻止那些有益于公众但有损于其自身利益的政策出台，甚至他们会促使整个问题停留在公共领域之外。议程控制与专长一道被认为是官僚机构对政策过程发挥作用的影响力来源。[16](P701-730)事实上，大量的政策是由街道层官僚提出来的。因此，当官僚与官僚机构在政策过程中激励不当时，势必影响一些问题进入议程的进度和机会。6.议程“偏见”的角度。Roger W.Cobb等将议程分为系统性议程和制度性议程。在现实政策过程中，两种议程中都存在对某些议题的“偏见”。系统性议程的偏见主要体现两方面：（1）资源禀赋不等。“相比于地位高的人，那些缺乏资源的人们往往难以实现问题的合法化”。（2）“政府行为适当性”的文化约束。即政府机构认为某些问题不属于它们受理。当议题从系统性议程进入制度性议程的过程中，还存在一些“偏见”，譬如决策者赋予“旧项目”以优先权，而压抑新项目；决策者在议题甄别与筛选上带有身份性偏见等。[17](P892-915)7.“政策多元流”的角度。一项问题能否通过政策之窗获取进入决策议程的机会，取决于问题流、政策流和政治流能否三流合一。问题流是指本身的严重程度、影响范围和持续时间，以及问题本身的特质，譬如新奇性等；而政策流是指解决该问题的技术方案是否成熟可行；政治流是指当下的政治形势是否有利于，是否适合该问题的解决。“如果所有这三种因素——问题、政策建议以及政治可接受性——在一个单一包装物中结合的话，那么一个项目被提上某一决策议程的概率就会大增。”[18](P245)而当三者无法有效结合的情况下，政策之窗关闭，问题将沦为隐蔽议程。

四、现代政策过程中的议程设置阻力学暨隐蔽议程分析框架

议程设置的阻力学致力于建构隐蔽议程的分析框架。议程设置阻力学与动力学研究在分析对象、研究范围和理论启示上都各有不同。总体而言，议程设置阻力学研究主要关注以下几方面问题：

（一）议程设置阻力学的分析对象

1.易于隐蔽的社会问题及其属性

一般认为，政策制定起点是发现问题，因此，问题界定就在议程设置中扮演第一道筛选关口的角色。问题界定“通过使某些问题变得戏剧化或将其低估，以及通过声称什么已处于危急关头，这些描述有助于一项议题受到政策制定者的极大关注或致使官方执拗地对其无行动或将其忽略。”[19](P3)并且，他们认为当一个问题的严重程度、发生率、新奇性、影响范围、危机性等达到一定指标后，就易于为政策制定者所关注。[20](P56-71；249-264)

文章来源：《水动力学研究与进展》 网址: http://www.sdlxyjyjzzz.cn/qikandaodu/2021/0420/580.html

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