那么，哪些问题易于被遮蔽、被忽略呢？总体来看，具有以下属性的社会问题更加易于被遮蔽或者忽略。（1）局部性或基层性问题。一方面，依据R.默顿的研究，“一个群体的问题，可能是另一个群体的财富。”[21](P59)后者往往会基于群体利益通过集体行动来阻碍或者促成某类社会问题的发生。另一方面，除非制造焦点事件，基层的问题和底层民众的政策倡议要有效传递至权力精英往往来得更加困难，因为他们缺乏充足的经济、文化和组织资源。（2）弱触发潜能的问题。社会问题要进入公众视野与政策制定者的议程之中，多数情况下，需要借助于触发机制，表现为一系列作为公共政策催化剂的“焦点事件”。焦点事件为揭示问题提供了机会，但并不是所有的问题都具有相应的触发机制，且并非所有触发机制的潜能都能很好发挥。焦点事件的触发潜能取决于以下几方面：1）自身属性。触发机制的价值取决于范围、强度和触发时机等三方面因素的相互作用。这三个因素共同构成要求政治变化的核心因素，当三者中任何一个条件不能满足时，其触发力度都会削弱。2）人员结合。焦点事件的触发作用、政策含义必须要通过相关人员（譬如当事人、记者、网民、学者以及权力精英等）来予以扩散、诠释，而且最关键的是要引起决策者的重视，也就是说，“议题的形成取决于发起人与触发装置之间的动态相互作用”。[22](P124)因此，一个焦点事件在范围、强度和触发时机上都符合条件，如若不能引起决策者的足够注意力，触发潜能也无法转化为决策制定。3）复杂程度。问题越复杂意味着处罚机制与潜在问题的联系就越隐蔽，在此情形下，即使决策者足够重视它，也会出现决策失当的问题。譬如当一系列严重的交通事故发生后，真正的问题是什么呢？司机技术、路面质量、交通法规疑惑还是警民关系出了问题？如若问题归类失当，真正的问题就成了隐蔽议程；假设焦点事件背后暗含多个社会问题，而政策分析者仅仅注意到其中一项，那么其触发潜能也就没有完全发挥出来。（3）逆规则性问题。“逆规则性问题”是指那些与政府的决策规则不相吻合的问题。决策是由于实现身份和遵循规则而产生的。[23](P41)“实现身份”意味着决策者只会关注自己认识到的分内之事，而不会越俎代庖。“遵循规则”以适当性逻辑为基础，而这种基础是通过一系列法律、规范、红头文件和组织结构来赋予的。因此，在多头管理、空白管理频发的治理结构下，受到以适当性逻辑为基础的决策规则体系影响，就会出现“这些问题是很严重，但不由本部门负责”的无行动、无决策状况。（4）挑战既存价值的问题。决策者倾向于将实际决策议程范围局限于那些看似安全的议题上。因此，那些对既存价值体系和权威结构形成潜在挑战的社会问题就更易于被有意识的遮蔽。

2.“隐蔽议程”的成因类型学

“隐蔽议程”现象的存在意味着“在共同体中那些对现存的利益支持或特权的分配进行变革的要求被公正地表达出来之前可能被压制，或者被掩盖，或者在它们通过获得通往相应的决策制定舞台的通道之前被否定；或者，如果没有出现所有上述这些情况，那么，就会在政策实施过程中被损害或破坏。”[24](P10)这样来看，隐蔽议程现象就可以发生政策过程中的问题触发、问题界定、议程设置和政策执行等各个环节。社会问题要想获得媒体、研究者甚至官员的有限的注意力，往往需要借助于一定的触发机制，譬如一个坏的交通法则往往需要通过一连串严重的交通事故才会引起人们的关注和反省。在问题界定阶段，一些具备某种特质的社会问题较之于不具备这种特质的问题更易于被界定为“问题”。而社会问题转换成议程上的议题往往是在多个主体的参与下实现的，这些主体要么是个体性的，要么是集体性的，他们有的希望某个问题成为决策议程上的议题，而有的则试图阻碍这种行动。而且，相类似的主体性因素也会出现在政策执行阶段。除了上述特质性、机制性、主体性因素，隐蔽议程的成因还可以从制度性和系统性因素等方面得到部分解释。很显然，议程设置是在特定的政策环境和决策情境中发生的，环境的健康程度会极大地影响议程设置的阻力因素的多寡和大小。而且，社会问题的解决往往涉及到相应部门的权限、职责甚至会触及其核心利益，因而，当机构与制度设计不合理时，政府部门本身也会成为隐蔽议程的肇事者。

文章来源：《水动力学研究与进展》 网址: http://www.sdlxyjyjzzz.cn/qikandaodu/2021/0420/580.html

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